Arnulfo
Rodríguez / Carlos Serrano
22 agosto 2019
Consideramos
que el plan de reactivación económica anunciado por la SHCP hace algunas
semanas tendrá un impacto positivo marginal sobre el crecimiento económico de
2019. Ello debido principalmente a que 66% de los recursos de dicho plan están
dirigidos al otorgamiento de préstamos y garantías de la banca de desarrollo.
Si bien la intención del plan es fomentar la actividad productiva de
micronegocios, pequeñas y medianas empresas, el monto crediticio otorgado
dependerá de la demanda de crédito de dichas empresas y, en última instancia,
de la demanda de los bienes y servicios que ellas producen.
Dado que le asignamos una
baja probabilidad a que exista un racionamiento del crédito por parte de la
banca comercial hacia esas empresas y que a nuestro juicio la baja penetración
crediticia en este segmento obedece a factores de demanda y no de oferta, estamos
convencidos de que habría una relativa poca demanda por tales créditos a menos
de que se relajaran los estándares de admisión de riesgo crediticio. Lo
anterior se traduciría en pérdidas financieras para la banca de desarrollo y,
en el caso de que su capital cayera por debajo del nivel mínimo, las finanzas
públicas se verían presionadas.
Desde nuestro punto de
vista, sería más efectivo que el paquete de estímulos económicos se concentrara
en el desarrollo de proyectos de infraestructura. Ello debido a su mayor
impacto sobre el crecimiento económico potencial por las externalidades
positivas que esos proyectos pudieran producir. Sin embargo, para ello
recomendamos la creación de una institución autónoma encargada de la valuación
financiera y social de proyectos de inversión pública. De esta manera se
mitigaría considerablemente el riesgo de que la aprobación de los proyectos
estuviera guiada únicamente por consideraciones políticas. En virtud de que el
país no cuenta con una institución de esta naturaleza, el estímulo fiscal que
más adelante explicaremos girará en torno al cobro de menos impuestos.
Como sabemos, el
crecimiento de la economía mexicana está atravesando por un periodo de
desaceleración que se ha reflejado en estancamiento de la actividad productiva
desde el cuarto trimestre del año pasado. Inclusive, el ritmo de generación de
empleos formales ha estado disminuyendo significativamente al pasar de una tasa
de crecimiento anual promedio de 3.5% en el cuarto trimestre de 2018 a una de
2.4% durante el segundo trimestre de este año. Por su parte, las cifras
correspondientes para la variación anual del indicador de consumo privado en el
mercado doméstico fueron 1.4% para el cuarto trimestre del año pasado y 0.8%
para los meses de abril y mayo. Finalmente, el PIB mostró un crecimiento anual
de 0.3% en la primera mitad año. Nuestra previsión de crecimiento anual del PIB
es 0.7% para 2019.
En nuestra opinión, sin entrar
en la discusión de sus problemas estructurales, la economía mexicana está
presentando una fuerte desaceleración en el crecimiento de la demanda agregada.
Una posible alternativa de reactivación de la misma sería a través de un
impulso al consumo privado, el cual aporta aproximadamente 67% al total del
PIB. Una reducción en la tasa del ISR para personas físicas o del IVA tendría
un efecto directo e inmediato sobre el consumo privado. No obstante, ello
implicaría una menor recaudación tributaria y, por consiguiente, un menor
superávit primario a la meta de 240.2 mil millones de pesos (1.0% del PIB) para
el balance primario de 2019.
Reconociendo la necesidad
de continuar con la disciplina fiscal (generación de superávit primario y un
cociente de deuda pública a PIB estable) ante el riesgo de una reducción en la
calificación crediticia soberana, el estímulo derivado de una menor tasa
impositiva que proponemos disminuiría la meta a 0.5% del PIB para el balance
primario y ubicaría el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del
Sector Público (SHRFSP) en 46.1% vs. nuestro pronóstico actual de 45.6% del PIB
para 2019. Estamos convencidos de que esto sería bien recibido por los mercados
financieros. Para ello, mediante previa modificación al artículo 23 de la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, de los aproximadamente 175
mil millones de pesos de recursos presupuestados para el gasto público que no
se ejercieron en el primer semestre del año, alrededor de 120 mil millones de
pesos podrían no gastarse y ser aprovechados para disminuir por ese monto la
recaudación derivada del ISR.[1]
Es decir, se sacrificaría 68.8% del gasto no ejercido para exactamente
compensar la caída en la recaudación tributaria por el cobro de una menor tasa
del ISR para personas físicas o del IVA.
Nuestra propuesta para
estimular el crecimiento económico mediante un recorte de impuestos en lugar de
un aumento en el gasto público está apoyada en evidencia empírica. Alesina y
Ardagna (2009) analizan una muestra de países de la OCDE entre 1970 y 2007.
Estos autores encuentran que los estímulos fiscales basados en reducciones de
impuestos tienen una mayor probabilidad de incrementar el crecimiento económico
que aquéllos basados en mayor gasto público.
Datos de la SHCP revelan
que la recaudación tributaria por concepto del IVA e ISR fue 3.9% y 7.1% del
PIB en 2018, respectivamente. Para el caso del IVA, asumiendo una tasa
impositiva de 16%, podemos inferir que cada punto porcentual de tasa recauda
0.24% del PIB, lo cual se compara desfavorablemente con el rango de 0.3% a 0.4%
del PIB que prevalece en los países de la OCDE y en Latinoamérica.[2]
En lo concerniente al ISR, supongamos que la tasa promedio ponderada fuera 25%,
entonces cada punto porcentual de tasa recaudaría 0.28% del PIB.
Entre la alternativa de
reducir la tasa del IVA o la del ISR para impulsar el consumo privado,
sugerimos que sea a través del segundo instrumento por las siguientes cinco
razones: i) el IVA solamente contribuyó con 15% al incremento en la recaudación
tributaria de 3.4 puntos porcentuales de PIB observado entre 2013 y 2018 ya que
las mayores aportaciones provinieron del ISR e IEPS gasolinas y diésel; ii) la
reducción en la tasa del ISR implicaría un aumento inmediato en el ingreso
disponible de las familias, lo cual no aplicaría para el caso del IVA porque
estaría función del consumo de los bienes y servicios gravados por el mismo;
iii) la instrumentación de la reducción en la tasa del ISR podría hacerse de
tal manera que se beneficie a los contribuyentes de menores ingresos, los
cuales tienen una relativa mayor propensión marginal a consumir; iv) en el
margen se podrían generar más empleos formales al bajar el costo laboral
asociado al salario bruto; y v) la disminución del IVA sería regresiva por su
relativo mayor beneficio a los que más ganan. Nuestra propuesta de reducción
del ISR está pensada solamente para contribuyentes de menores ingresos.
Valoración
Ante la coyuntura económica
actual de muy bajo crecimiento económico, consideramos conveniente que se
instrumenten políticas públicas contracíclicas que coadyuven en la reactivación
de la actividad económica. Si bien reconocemos que el espacio fiscal con el que
se cuenta para ello es muy reducido debido al relativo alto nivel de deuda
pública (% del PIB) y la necesidad de generar superávits primarios en el corto
y mediano plazo, para este año se podría impulsar el consumo privado al
destinar una porción de los subejercicios del presupuesto a la reducción del
ISR aplicada a los contribuyentes de menores ingresos (con una previa modificación
al artículo 23 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria).
No obstante, ello implicaría que se sacrificara una fracción de la meta de 1.0%
para el balance primario de 2019 de tal manera que no se comprometiera la
disciplina fiscal ni se tuviera un impacto significativo sobre los activos de
riesgo mexicanos.
Nuestra propuesta podría
ser más rápida y efectiva para apoyar la actividad económica que cualquier otra
por el lado del gasto público, salvo una basada en el desarrollo de
infraestructura. Cabe mencionar que para evitar que este estímulo fiscal
resulte en una reducción permanente de los ingresos tributarios derivados del
ISR, para los siguientes años sugerimos una política de combate a la
informalidad y así lograr un incremento significativo en la base de
contribuyentes. No obstante, para fomentar el crecimiento económico en el
mediano y largo plazo, resultará clave reactivar la inversión privada e
impulsar proyectos rentables de inversión pública que produzcan externalidades
positivas sobre toda la actividad económica.
Referencias
Alesina, A.F. y Ardagna, S. (2009). Large Changes in Fiscal Policy: Taxes Versus
Spending. Working paper 15438. https://www.nber.org/papers/w15438. NBER.
Mexico: 2018 Article IV
Consultation-Press Release; Staff Report; and Staff Statement. November 2018. https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2018/11/07/Mexico-2018-Article-IV-Consultation-Press-Release-Staff-Report-and-Staff-Statement-46343. IMF.
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