Análisis Económico
Arnulfo
Rodríguez / Carlos Serrano
12 abril 2021
El impulso de los ingresos tributarios por IVA requiere de la eliminación del régimen de
tasa cero a muchos artículos con excepción de algunos alimentos y estaría
justificado por regresividad impositiva
Sería deseable que cualquier reforma fiscal
estuviera acompañada por un fortalecimiento de las redes de seguridad social
El aumento de ingresos tributarios por ISR podría lograrse mediante la ampliación de la
base de contribuyentes en la banda impositiva mayor
En 2018 los ingresos tributarios en México representaron 16.2% del PIB, cifra que ubicó al país en el último lugar entre los miembros de la OCDE (Gráfica 1) y por debajo de un número importante de países de Latinoamérica. Tanto el IVA como el ISR a personas físicas mostraron niveles inferiores de recaudación con respecto al promedio de la OCDE. Estos dos rubros de los ingresos tributarios tuvieron una participación de 3.9% y 3.4% del PIB, respectivamente (Gráficas 2 y 3). Por su parte, las cifras correspondientes al promedio de la OCDE fueron 7.1% y 8.3%, respectivamente. El único rubro que mostró una mayor recaudación en México que el promedio de dicha organización fue el impuesto corporativo o ISR a personas morales. Esta recaudación representó 3.7% del PIB mientras que el promedio de la OCDE fue 3.3% (Gráfica 4).
Un análisis del FMI caracteriza el potencial de cada rubro para la obtención de una mayor recaudación tributaria.[1] Los autores concluyen lo siguiente: i) existe un margen amplio para aumentar los ingresos por IVA en por lo menos 2% del PIB; ii) hay algo de espacio para incrementar los ingresos por ISR a personas físicas; y iii) se cuenta con poco margen para impulsar los ingresos por ISR a personas morales.
En relación al IVA, impulsar los ingresos tributarios por este concepto requiere de la eliminación del régimen de tasa cero a muchos artículos con excepción de algunos alimentos. Ello implicaría un aumento en la recaudación por IVA en por lo menos 1% del PIB según las estimaciones del análisis del FMI. Esta eliminación de la tasa cero estaría justificada por cuestiones de regresividad impositiva. Una gran variedad de alimentos no son consumidos por las familias de menores ingresos y no causan IVA. De acuerdo con el presupuesto de gastos fiscales 2020, la tasa de cero a alimentos es regresiva ya que el décimo y primer decil de ingresos reciben 14.1% y 3.8% del beneficio total, respectivamente (Gráfica 5). Para el caso de medicamentos, la tasa cero es inclusive más regresiva ya que dichos deciles perciben 27.7% y 3.1%, respectivamente (Gráfica 6).
Se podría eliminar la exención al IVA para la mayoría de alimentos (exceptuando algunos que pertenezcan a la canasta básica) y con el monto recaudado institucionalizar programas de apoyo dirigidos a los niveles más bajos de ingreso. En general, los subsidios generalizados suelen ser regresivos.
Es importante mencionar que el relativo bajo nivel en el cociente de eficiencia recaudatoria por IVA de México (29%) vs. el promedio de Latinoamérica (50%) obedece principalmente a dos factores: 1) una relativa base impositiva reducida por gastos fiscales e informalidad; y 2) alto incumplimiento.
Para propiciar las condiciones políticas de aprobación legislativa que elimine el régimen de tasa cero del IVA sería necesario que esta reforma estuviera acompañada por un fortalecimiento de las redes de seguridad social. Por su parte, una estrategia integral para atacar la evasión en el pago del IVA podría representar 0.5% del PIB en recaudación adicional. Esta estrategia tendría como pilares fundamentales la simplificación del régimen de pequeños contribuyentes y la ampliación de la cobertura de auditorías para devoluciones del IVA.
En cuanto al tema del ISR a personas físicas, la desigualdad en ingresos y la informalidad son dos factores que inciden significativamente en la relativa baja recaudación de México por concepto de este rubro. Por su parte, el presupuesto de gastos fiscales 2020 señala que los gastos fiscales por ISR a personas físicas representan 1.1% del PIB. De acuerdo con el análisis del FMI, el impacto sobre los ingresos de un aumento en la tasa de ISR sería limitado por lo que sería necesario ampliar la base de contribuyentes. Coincidimos con ello y pensamos que el problema de la baja de recaudación de ISR no obedece a la tasa ya que no está entre las más bajas de la OCDE sino que se explica fundamentalmente por el tamaño de la base. Ello podría lograrse mediante el cobro de impuestos a las actividades de negocios y servicios independientes de las personas físicas. Otra sugerencia que se desprende de ese análisis consiste en bajar el límite del ingreso anual para la banda impositiva mayor con el objetivo de ampliar su base de contribuyentes.
Valoración
La mayor presión para las finanzas públicas por el lado del gasto, los relativos bajos niveles de inversión pública, el relativo bajo saldo en los fondos de emergencia y los pasivos contingentes del gobierno federal hacen patente la necesidad de plantear y discutir una propuesta de reforma fiscal que fortalezca los ingresos tributarios. De no implementarse una reforma con ese fin, la trayectoria de la deuda pública (% del PIB) mostrará una tendencia positiva en el mediano y largo plazo poniendo en riesgo su sostenibilidad así como el grado de inversión en las calificaciones crediticias del país. Cabe mencionar que este problema se acentuaría aún más con mayores niveles de deuda pública porque ante cualquier incremento en el diferencial (que hoy ya está en niveles relativamente elevados) entre la tasa de interés efectiva y el crecimiento económico, forzosamente se requeriría de la generación de mayores superávits primarios para mantener este cociente estable a través del tiempo.
Si bien el gobierno federal cuenta con un reducido número de opciones para el fortalecimiento de los ingresos tributarios, la decisión de incrementar la base de productos gravables y/o contribuyentes no debería posponerse por más tiempo. Inclusive, la continuidad del statu quo fiscal solamente haría que se desperdiciara la oportunidad de institucionalizar redes de seguridad social que pudieran ayudar a mitigar el problema de desigualdad social. Asimismo, el gobierno federal podría proponer una reforma fiscal que gradualmente fuera incrementando los ingresos tributarios a través de una eliminación paulatina de la tasa cero del IVA o una reducción progresiva en el límite del ingreso anual para la base de contribuyentes que pagan la mayor tasa impositiva.
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[1]: Ahmed Hannan, S., Honjo, K. y Raissi, M. (2020). Mexico Needs a Fiscal Twist: Response to Covid-19 and Beyond. Documento de investigación del FMI. Departamento del Hemisferio Occidental.
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