Ciudad de México, 24 de mayo de 2021.-
La Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE o Comisión) pone a
disposición de las autoridades, Congreso de la Unión,
usuarios, concesionarios, academia y del público en general, la versión
preliminar del documento Estudio de competencia en el servicio público de transporte ferroviario de carga (Estudio), con la finalidad de recibir comentarios para enriquecerlo, antes de publicar su versión final1. Las
personas interesadas podrán enviar sus sugerencias a partir de esta
fecha y hasta el 26 de junio de 2021, al correo electrónico ferrocarriles@cofece.mx o al formulario disponible en el sitio web de la COFECE, donde también podrán descargarlo.
Las conclusiones
preliminares de este trabajo muestran que, si bien la privatización del
sector ferroviario incrementó el volumen de productos movilizados por
kilómetro, la red ferroviaria prácticamente no ha crecido por lo que la
participación del ferrocarril en el transporte total de carga es
baja (de 25%) en comparación con otros países. Lo
anterior parece obedecer a las siguientes problemáticas:
El diseño original de la red no es neutral a la competencia. La red presenta asimetrías en el acceso de los concesionarios a los nodos más importantes de país. Ferromex y Kansas City Southern Mexico (KCSM) operan
las dos redes más grandes, concentrando 71% de la red total y las
concesiones de los nodos más importantes, en todos los pasos fronterizos
del norte del país y puertos con mayor volumen de comercio
internacional (Altamira, Guaymas, Manzanillo y Veracruz, entre
otros), con ello mueven hasta 82% de la carga en el sistema. Un diseño
de la red más simétrico entre concesionarios podría permitir
más competencia, al emparejar el poder de negociación entre competidores
para acceder a las otras redes.
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La red opera de manera fragmentada. Los
derechos de paso que permiten que los trenes de un concesionario
transiten en las vías de otro mediante el cobro de una
contraprestación, tienen restricciones para su uso, y su interpretación
está a cargo de los mismos concesionarios, quienes en algunos
casos condicionan su utilización. Por ejemplo, establecer el número de
carros que pueden aprovecharlo, especificar puntos de origen y
destino o restringirlos a ciertos usuarios finales. Como resultado, se
utilizan poco: de 54 derechos de paso factibles de utilizarse, solo pudo
comprobarse el uso de 33. Por otro lado, los fletes que involucran a
más de un concesionario son entre 7.4 y 10.7 veces más caros en la
primera o última millas que la tarifa por kilómetro del concesionario
que atiende 95% del resto de la ruta. Este encarecimiento obstaculiza la
interconexión y disminuye la competencia entre compañías ferroviarias.
Faltan criterios claros para prorrogar las concesiones. La Ley Reglamentaria
del Servicio Ferroviario y su Reglamento contemplan prórrogas a la
exclusividad bajo ciertos criterios; no obstante, no se especifica cómo
se llevará el análisis para otorgarlas. Como
resultado, se autorizan ampliaciones con efectos en el desarrollo
competitivo de la red. Por ejemplo, la ampliación de 15 años otorgada a
la exclusividad de la línea Tijuana-Tecate al Gobierno de Baja
California y de 36 años a la vigencia del título se otorgó sin la
realización de las inversiones que la sustentaran.2
Ausencia de regulación para el acceso a las vías en las que vencen las exclusividades de los concesionarios. Al
terminar la exclusividad de las vías que tiene concesionadas un agente
económico para prestar el servicio, este deberá brindar acceso a dichas
vías a otros participantes del mercado en condiciones que no impliquen
violaciones a la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE), es
decir, que no sean indebidamente discriminatorias, que no conlleven
ventajas injustificadas para algún agente económico3. Sin embargo, no existe regulación que especifique ex ante los
términos en los que dicho acceso deberá prestarse. En los siguientes
años expirarán las exclusividades de algunos concesionarios del
Servicio Público de Transporte Ferroviario de Carga (SPTFC): Ferromex en 2038, Ferrosur en 2029, Kansas City Southern de México en 2027 y Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec en 2033.
La
Agencia Reguladora de Transporte Ferroviario (AFTF o Agencia) carece de
información suficiente para ejercer su tarea regulatoria.
La recolección y análisis de información es indispensable para
determinar el nivel de eficiencia con el que opera el sistema
ferroviario. La LRSF y su Reglamento no consideran sanciones por
incumplimiento en la entrega de información en tiempo y forma, esta
tampoco ha emitido lineamientos con los criterios claros sobre el nivel
de desagregación y la periodicidad con la que deben proporcionar
información, ni existe un formato para su recolección.
Para revertir estos problemas de competencia y favorecer la eficiencia del servicio, el Estudio concluye
que debe reconfigurarse la red conforme las concesiones y
exclusividades actuales vayan venciendo. No obstante, esta medida no
puede llevarse a cabo en el corto plazo y tampoco será suficiente para
garantizar el funcionamiento eficiente de la red ferroviaria. Para que
esta funcione de manera articulada, para el corto plazo, la Comisión
hace 25 recomendaciones sobre tres vertientes:
- Eliminar los obstáculos que limitan el uso de los derechos de paso existentes y dificultan la creación de nuevos;
- Establecer un procedimiento más expedito de regulación tarifaria de los derechos de arrastre en la primera y última milla, cuando estos encarecen y/o obstaculizan los servicios interlineales;
- Fortalecer el diseño institucional de la ARTF para que cuente con la información y facultades suficientes para ejercer su tarea regulatoria.
El
análisis y recomendaciones presentadas en este documento preliminar son
relevantes en el marco del contexto de reforma a la LRSF que fue
aprobada en el Senado, y que está pendiente de discusión en la Cámara de
Diputados. Además de aportar una radiografía del
funcionamiento actual de este sector, coincide en algunos aspectos con
la iniciativa de reforma; por ejemplo, en la necesidad de fortalecer las
facultades de recolección de información y de sanción de la
Agencia, así como de facilitar el establecimiento de nuevos derechos de
paso. Por otra parte, algunas modificaciones contenidas en la iniciativa
podrían requerir mayor análisis para determinar sus posibles
implicaciones, como la idoneidad de que sea la LRSF el instrumento en el
que se especifiquen, con tan alto grado de detalle, los criterios para
que la Agencia opine sobre las tarifas registradas.
Reformar oportunamente el
marco regulatorio del SPTFC podría incrementar la participación del
ferrocarril en el transporte de carga nacional de 25% a 31%, es decir,
un aumento de 21 mil millones de pesos, en términos del valor de la
carga transportada.
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